Las Comisiones Médicas y el derecho constitucional. Fallos de la CSJN
Por Darío H. Delle Chiaie.
Con el objetivo de analizar la constitucionalidad de la ley 27.348 (ley nacional) y la ley 14.997 (ley de la Provincia de Bs AS), nos permitimos realizar una serie de consideraciones teniendo principalmente en cuenta algunos artículos, en especial de la CN y de la CPBA; como asimismo algunos fallos de la CSJN que se mencionan permanentemente y de los cuales surgen razonamientos que contradictoriamente, van desde la aceptación hasta el rechazo de la constitucionalidad de las mencionadas normas legales.-
- Constitución Nacional
Los arts 14 bis, 75 inciso 12 y 22, 99, 109 y 116 de la CN son de vital importancia para el tema que nos ocupa.-
El art. 14 bis establece que la defensa de los derechos del trabajador tiene garantía constitucional y éste resulta el sujeto de preferente tutela en el marco del contrato de trabajo.-
Si el trabajador es el sujeto de preferente tutela en el marco del Derecho del Trabajo; ninguna valla legal se observa para que también lo sea en el limitado marco de la LRT, o cuando se trate de acciones legales contra los empleadores o las ART en la medida que el fundamento para estas acciones sea la propia LCT, la que en su art. 75 establece el deber de seguridad del empleador, dicho de otra manera: sigue siendo sujeto de preferente tutela en los casos de acciones contra las ART fundados en la LRT, como en aquellas otras que fundadas en el derecho especial (LCT) se puedan ejecutar contra las ART o los empleadores en la búsqueda de la reparación integral .-
Siendo ésta una norma emanada de la más pura fuente doctrinaria que tiene el Derecho de Trabajo, o sea la LCT, no se entiende que haya tanto rechazo a que sea el Fuero Especializado el que deba resolver sobre casos de enfermedades o accidentes laborales.-
De conformidad con el art. 75 de nuestra Carta Magna, podemos ver las atribuciones del Congreso de la Nación y en el inciso 12 expresamente se establece que debe dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y del Trabajo y Seguridad Social; bien esa atribución es: 1) sin alterar las jurisdicciones locales y 2) correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según las cosas o las personas cayeran bajo sus respectivas jurisdicciones.-
No surgen excepciones que indiquen lo contrario, cuando se trata de reclamos por accidentes de trabajo. Por otro lado, que un trabajador no asegurado pueda accionar incluso para reclamar la reparación integral y uno asegurado tenga vedada esa posibilidad resulta asombroso, más aún a la luz del art. 16 de la CN, que garantiza el principio de igualdad, salvo que aceptemos que haya trabajadores de primera y segunda categoría.-
Cuando se ordena la creación de las CC MM, por medio del art. 51 de la ley 24241, atribuyendo facultades jurisdiccionales a un órgano administrativo federal, se atenta contra el art. 109 de la CN, que impide al PEN desempeñar funciones jurisdiccionales, al menos como norma general o en principio.-
Y ni que decir cuando una simple Resolución del Superintendente de Riesgos del Trabajo, como la 298/2017, modifica la ley 24.241, por ejemplo variando la composición de las CCMM, convirtiendo el Sistema de Riesgos del Trabajo en una suerte de reino donde la norma del organismo inferior deroga la emitida por el superior, la resolución de un organismo, modifica la ley nacional.
Puede ser esta derogación calificada de constitucional? Será tiempo de reveer esta situación? .-
¿Qué diría Hans Kelsen si se encontrara con esta sistematización de la legislación argentina referida a los accidentes de trabajo? ¿la encontraría constitucional?
Esto va de la mano con el art. 75 inc 22 de la CN ya que el Congreso Nacional debe aprobar o desechar los Tratados Internacionales, pero una vez aprobados éstos tienen jerarquía superior a las leyes, o dicho de otro modo tienen rango constitucional.-
Hay tratados internacionales como la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en su art. 8, la Convención Americana de Derechos Humanos en sus arts. 2 y 25 y también el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que apuntan al principio del “acceso irrestricto a la Justicia”.-
La ley 27348 en su artículo 1 dice que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención,
Una ley que deja sin efecto, la normativa constitucional que se desprende de los arts. 75.12, 75.22, 99, 109 y 116 de la CN de un plumazo, como asimismo los Tratados Internacionales, los que aseguran el acceso irrestricto a la Justicia.-
No tienen este derecho los trabajadores accidentados, pues deben tramitar su reclamo en un organismo administrativo dependiente del PEN, o sea en las CC MM y en caso que no estén de acuerdo con lo que en esa instancia se resuelva, no pueden ir a la Justicia del trabajo, salvo que sea en recurso.-
Nada de conocimiento pleno, ofrecimiento de prueba, denuncia de hechos nuevos; sólo “en relación” y con “efecto suspensivo” .-
Ni siquiera se puede cobrar lo que se haya resuelto por las CC MM, o lo que las ART hayan acordado con el reclamante; lo que a nuestro criterio no hace otra cosa que dejar al trabajador accidentado en “situación” de acceder a la Justicia, con el doble premio de: 1) no poder iniciar una acción judicial plena, sino sólo en etapa recursiva (con lo que esto significa) y 2) sin poder cobrar ni un solo peso.-
Ni que se hubiera hecho a propósito para favorecer los intereses de las ART, o para garantizar el máximo de su rentabilidad. Lo que desde ya queremos descartar.-
Otro principio que se vulnera es el de igualdad ante la Ley del art. 16 de la CN, ya que la misma persona que tiene un accidente en la calle no siendo trabajador, podrá (luego de pasar la mediación obligatoria en CABA) iniciar un juicio en la Justicia Especializada (en accidentes de tránsito, la Justicia Civil o Civil y Comercial, según se trate de CABA o provincia de Bs AS), con una acción judicial de conocimiento pleno, con ofrecimiento de prueba y posibilidad de apelación.
Esto no ocurre con un trabajador accidentado.-
Las prohibiciones al PEN de: A) ejercer funciones del poder legislativo, art. 99 inc 3 y B) de ejercer la facultad jurisdiccional del art. 109, quedan absolutamente desvirtuadas, ya que un órgano dependiente del MTSS como la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, lisa y llanamente, saltea todas estas previsiones.-
Peor aún, las atribuciones que le son propias al Poder Judicial según el art. 116 de la CN, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, ¿donde quedan, sufren una suerte de “desuetudo”?
Esta garantía constitucional, que atribuye distintas obligaciones a los diversos poderes de la Nación, conocida como sistema de “controles y balances”, ¿incluye las causas que los trabajadores inicien contra las ART, o las ART se rigen por alguna normativa que saltea la CN? Y siguiendo este razonamiento también las causas que puedan iniciarse contra los empleadores persiguiendo la reparación integral.-
Dejo planteadas estas preguntas, para que en debates posteriores, se pueda ir alumbrando respuestas adecuadas al derecho positivo-normativo, respetando la dimensión sociológica, entiendo que el universo de trabajadores accidentados no está conforme ni con la normativa, ni con la interpretación actual de los derechos y garantías constitucionales y también desde un punto vista dikelógico (que las normas, su interpretación y ejecución resulten “justas” en este estadio de la Justicia.-
En otras palabras: que se de preferencia a aquéllos que deberían resultar beneficiarios de la “preferente tutela”.-
FALLOS DE LA CSJN
Algo que debe llamarnos la atención es como con los mismos fallos provenientes del más Alto Tribunal de la Nación, hay interpretaciones tan contrapuestas.-
Creemos que es necesario adentrarnos en la “esencia” de los mismos, (aprehenderlos) para despejar algunas dudas y ayudar a esclarecer qué dicen aquellas resoluciones que se utilizan para, por un lado pedir (los abogados de parte) o para decidir (en el caso de los magistrados) tanto la constitucionalidad como su reverso de las leyes de accidente de trabajo y las diversas reglamentaciones mediante resoluciones posteriores.-
- FERNANDEZ ARIAS C/ POGGIO S/ SUCESION” del 19/09/1960, CSJN, SD: 72.879.- En este fallo al Alto Tribunal dice: que es válida la creación de órganos administrativos con funciones jurisdiccionales. Pero aclaró que la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional , que no se pueden transgredir.-
Entre estas limitaciones, tenemos: que el pronunciamiento emanado de los órganos administrativos, quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído de toda especie de revisión posterior.-
No parece que el ingreso a la Justicia del Trabajo, sólo en grado de recurso sea suficiente para cumplir con el espíritu del fallo en comentario.-
Y mucho menos cuando el recurso que permite la ley 27348, sólo puede ser 1) en relación y 2) con efecto suspensivo.-
- ANGEL ESTRADA Y CIA SAC/ SECRETARIA DE ENERGIA Y PUERTOS” del 05/04/2005, Fallo 328:651.-
En este fallo la CSJN establece límites y condiciones más estrictas aún, que en el fallo Fernandez Arias, las que obviamente deben ser respetadas para no ser tachadas de inconstitucionales las resoluciones que deriven de los organismos administrativos con facultades jurisdiccionales.-
Ellas son: 1) que los organismos de administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley.-
Nótese que están resolviendo conflictos entre “particulares”, no participa el Estado en ninguna de sus formas o acepciones.-
- Deben ser: independientes e imparciales.-
Por lo tanto, no luce razonable que el art. 13 de la ley 27348, modifique el art 37 de la ley 24577, que expresamente dice que los gastos de los entes de supervisión y control serán financiados por las ART, los empleadores autoasegurados públicos y provinciales
Y los empleadores autoasegurados (particulares) .-
¿Puede una de las partes del conflicto: las ART o los empleadores autoasegurados de cualquier naturaleza ser los que financian al órgano que tiene facultad jurisdiccional?
Daría igual que en lugar de pagar las ART, el financiamiento salga de los sindicatos? y si fuera así, que estos pudieran ser los que tienen o no personería gremial?
¿Pueden ser imparciales los médicos, abogados, administrativos o empleados en general de la SRT, todos ellos resultan ser empleados dependientes de ésta, a la que están sometidos por la LCT y pueden ser despedidos sin causa, son contratados para trabajar en estos organismos dependientes del PEN y pueden tener facultad jurisdiccional?
No prarece que pueda ser de este modo; ya que como dice el Dr Barrera Nicholson están “a tiro de telegrama” y así planteada la situación, la prudencia que debe regir estas contrataciones, como la imparcialidad y la independencia, al menos queda fuertemente cuestionada.-
- El objetivo político y económico tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable.-
Si la finalidad era “disminuir la litigiosidad en el Fuero”, no resulta razonable, ya que para este objetivo lo útil, es aumentar la prevención en los riesgos de trabajo, verificar el cumplimiento de las obligaciones propias de la Seguridad e Higiene.-
Dificultar las acciones judiciales al punto que por el sólo hecho de ser un trabajador accidentado no se pueda recurrir a la Justicia, salvo en calidad de recurso y “en relación” y con “efecto suspensivo”, no es un “objetivo político y económico” muy razonable.-
- Las resoluciones deben estar sujetas a “control judicial amplio”.
La ley 27348 va mucho más allá que la etapa previa de la ley 24635, esta última no impide iniciar acción judicial, con desarrollo cabal de los hechos, ofrecimiento de prueba y apelación.-
Parece ser una diferencia imposible de salvar. En un caso se permite un juicio de conocimiento pleno y en la otro sólo un recurso y tan limitado, que hay que fundarlo en sede administrativa y no se puede ejecutar ni siquiera la parte convenida con la ART.-
- En la Provincia de Bs As:
Otro fallo de la CSJN, absolutamente necesario para desarrollar este punto. Veamos:
“GIMENEZ VARGAS HNOS C/ PROVINCIA DE MENDOZA”: “El poder de policía de las provincias es irrenunciable y su pretendida delegación es extraña a las atribuciones del Poder Ejecutivo (Nacional) o de las legislaturas provinciales. Los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos al Gobiernos de la Nación, en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada mediante un Congreso General Constituyente” fallo: 239:343, año: 1957.-
La ley 14997 de la Provincia de Bs AS, adhirió a la ley nacional 27348. La norma dice: ARTÍCULO 1°: Adhiérese a la Ley Nacional N° 27.348, Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, Ley N° 24.557.-
Es esta ley provincial que se reputa constitucional?. Veamos:
Existen facultades delegadas y NO delegadas por las provincias a la Nación.-
Respecto de las facultades no delegadas, hay 1 principio básico, todas las facultades no delegadas (otorgadas de modo explícito o implícito) son de resorte local o provincial y precisamente una de ellas es la facultad jurisdiccional.-
La CSJN ha sostenido que los poderes de la provincia son “indefinidos y originales” y los delegados a la Nación son “definidos y expresos”, pero aclarando que los poderes provinciales no pueden enervar el ejercicio de los poderes delegados a la Nación.-
En la provincia de Bs AS hay que hacer jugar armónicamente los arts. 116 de la CN y el art. 166 de la CPBA; otro tema de impostergable atención es que las provincias (y Bs AS entre ellas) pueden adherir a una ley de corte nacional, facultad expresamente reconocida por la CN; pero aquí vemos el “quid” de la cuestión.-
Cómo adhieren las provincias a una ley nacional?
Solamente por medio de una reforma constitucional y no por ley dictada por la legislatura de turno.-
Dice la CSJN en autos: “Gimenez Vargas” del año 1957, Fallo: 239:343, “que la delegación a la Nación de competencias provinciales reservadas a ellas por imperio de la CN, sólo puede realizarse a través de una reforma constitucional, toda vez que el poder constituyente es el único sujeto legitimado para realizarlo”.
Y en los autos: “Compañía Argentina de Teléfonos” fallo 268.306, la CSJN dice: “que las facultades conferidas por las provincias a la Nación no pueden ser devueltas por una ley del congreso nacional”.-
Para ser claros, ni la Nación puede arrogarse las facultades no delegadas, ni las provincias pueden renunciar a ellas. Salvo Congreso Constituyente que tenga por objeto alguna de esas dos medidas, nunca las legislaturas en uso de sus facultades ordinarias.-
Las CC MM creadas por art. 51 de ley nacional 24241 y luego modificada por art. 50 de la ley 24557, son instituciones de la Seguridad Social y por ello órganos administrativos de carácter federal; por ello la adhesión y peor aún, en los términos en que se instrumenta en la provincia de Bs AS, conlleva una flagrante violación a los arts. 5, 121 y 124 de la CN.-
La materia Riesgos del Trabajo, corresponde a la legislación común; ello quiere decir que es el Congreso Nacional quien debe dictar la ley de fondo (art. 75 inc. 12 de la CN), pero los tribunales para el juzgamiento de los casos correspondientes a esta materia son los locales o provinciales.-
Las provincias están obligadas a cumplir con el mandato constitucional, consecuencia de este principio, pueden adherir a una normativa nacional, pero no pueden sobrepasar el punto de renunciar a su facultad de organizar los tribunales de justicia a su cargo, como tampoco abandonar el dictado de las leyes procesales o adjetivas.-
La ley 14997 de adhesión provincial a la ley nacional 27348, viola los arts. 15 y 39 de la CPBA.-
El art. 15 de la carta magna provincial, porque la provincia debe garantizar la tutela judicial “continua y efectiva”, pero no sólo ello también los principios de “acceso irrestricto a la justicia” y la “gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos ”.-
Y el art. 39 de la misma norma, porque reconoce el derecho al trabajo, a una retribución justa, a condiciones dignas de labor, al bienestar, a la jornada limitada, descanso semanal, igual retribución por igual tarea, salario, mínimo, ejercer de modo indelegable el poder de policía en materia laboral, establecer tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo, en materia laboral los principios de irrenunciabilidad, justicia social, gratuidad, primacía de la realidad, indemnidad, progresividad y en caso de duda, interpretación a favor del trabajador; etc
En la prov de Bs As, como resultado de la adhesión a la LRT, se priva a la Justicia Especializada del tratamiento de los casos por accidentes y enfermedades del trabajo, a favor de organismos administrativos dependientes del PEN; pero se le otorga la limitada actuación de validar la actuación de las CC MM.-
Tal situación no hace otra cosa que colisionar con el art. 116 de la CN (atribuciones del Poder Judicial) porque es el constituyente el único legitimado para validar esa transferencia; por lo tanto la adhesión provincial a la LRT es fatalmente inconstitucional.-
Con esta modificación al Tribunal de Trabajo le llega un expediente tramitado en sede administrativa, para desarrollar una actividad limitada al control de grado, pero sin facultad para
modificar o revisar lo resuelto en la instancia anterior.-
Como dijo el Dr Emilio Romualdi, “es un sistema muy particular, porque un órgano de la seguridad social de caracter federal es controlado en cuanto a la validez de su pronunciamiento por un órgano de carácter provincial”.-
Lo que no resulta muy fundado.-
Estamos en desacuerdo con estas adhesiones provinciales, porque fundamentalmente en ningún caso hubo un congreso constituyente que habilitara esta delegación, sobrepasando los límites que tienen todas legislaturas provinciales.-
Una ley ordinaria no puede renunciar a las facultades no delegadas a la Nación y es precisamente esta irregularidad la que se repitió en todos los casos.-
Tampoco hay materia federal para fundar la adhesión (el Derecho del Trabajo, tanto como la LRT son materias de derecho común, no federal) y así no hay posibilidad de delegar la competencia legislativa que le corresponde a la provincia, en un órgano administrativo nacional.-
COROLARIO: es una breve síntesis que por supuesto no pretende agotar el tema, sino sólo favorecer la profundización del estudio y debate de las CCMM con el objetivo de ser lo más práctico posible para futuros enfoques.-
